พูดคุยกับดุลยภาค ปรีชารัชช ถึงรูปแบบรัฐรวมศูนย์/กระจายอำนาจในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กลุ่มก้อนชนนั้นนำ พร้อมเสนอว่านอกจากการตั้งคำถามเรื่องประชาธิปไตยศึกษาแล้ว จำเป็นต้องตั้งคำถามที่ลุ่มลึกขึ้นเกี่ยวกับเผด็จการศึกษา ว่าในภูมิภาคแห่งนี้ เหตุใดชนชั้นนำอำนาจนิยมจึงได้อยู่รอด หรือปรับตัวจำแลงแปลงกายอย่างไรในโครงสร้างสถาปัตยกรรมการเมืองยุคปัจจุบัน
000
ผู้สื่อข่าวประชาไทมีโอกาสสัมภาษณ์ ดุลยภาค ปรีชารัชช ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปัจจุบันศึกษาต่อปริญญาเอกด้านรัฐศาสตร์ ที่มหาวิทยาลัยแห่งฮ่องกง
โดยก่อนที่อาจารย์ดุลยภาคจะเดินทางไปเป็นนักวิจัยแลกเปลี่ยน ประจำโครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ มหาวิทยาลัยคอร์แนล ประชาไทมีโอกาสพูดคุยกับอาจารย์ดุลยภาค และตั้งคำถามถึงลักษณะร่วมกันของรูปแบบรัฐและชนชั้นนำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สมัยใหม่ พิจารณาแนวโน้มของระบอบการปกครองในประเทศเหล่านี้ว่าภายหลังสิ้นสุดสงครามเย็นและเมื่อเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 ซึ่งหลายภูมิภาคในโลกเข้าสู่กระบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตยและสถาบันทางการเมืองแบบประชาธิปไตยเริ่มลงหลักปักฐานนั้น บรรดารัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้รับผลสะเทือนจากกระบวนการทำให้เป็นประชาธิปไตยด้วยหรือไม่
นอกจากนี้ยังพูดคุยกันถึงรูปแบบรัฐรวมศูนย์ รัฐกระจายอำนาจ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมถึงกรณีรูปแบบรัฐในพม่า ที่ด้านหนึ่งเมื่อผ่อนคลายและเปลี่ยนผ่านจากรัฐบาลกึ่งทหารกึ่งพลเรือนไปสู่การรัฐบาลพลเรือนแล้วนั้น แนวคิดสหพันธรัฐนิยมที่กลุ่มชาติพันธุ์ในพม่าเรียกร้องจะมีที่ทางอย่างไร
000
...รัฐเอเชียอาคเนย์ อยู่ในส่วนไหนของคลื่นประชาธิปไตยในประวัติศาสตร์โลก ช่วงคลื่นลูกที่ 3 และคลื่นลูกที่ 4 จะเห็นลักษณะพิเศษที่เป็นตัวอย่างในเอเชียอาคเนย์ คือการก้าวไปข้างหน้า 2 ก้าว และก้าวถอยหลังเข้าคลอง 1 ก้าว ในลักษณะที่ว่ามีความก้าวหน้าในการพัฒนาประชาธิปไตย ระบอบอำนาจนิยมเริ่มคลายตัวเองแล้วเปลี่ยนมายอมรับกฎกติกาและประเพณีประชาธิปไตยมากขึ้น แต่มีลักษณะการจำแลงแปลงร่างของเผด็จการ ที่สวมเสื้อผ้าเป็นประชาธิปไตย แต่เนื้อในยังเป็นอำนาจนิยม หรือบางครั้งมีการฟื้นคืนชีพของระบอบอำนาจนิยมที่ใช้อำนาจเต็มพิกัด
![]()
ภาพถ่ายเมื่อ 24 ตุลาคม ค.ศ. 1966 ระหว่างการประชุม SEATO ที่ฟิลิปปินส์ โดยในเวลานั้นประเทศในเอเชียแปซิฟิกหลายประเทศมีผู้นำในระบอบอำนาจนิยม ในภาพ (จากซ้ายไปขวา) เหงียนเกากี นายกรัฐมนตรีเวียดนามได้ ฮาโรลด์ โฮลต์ นายกรัฐมนตรีออสเตรเลีย ปักจุงฮี ประธานาธิบดีเกาหลีใต้, เฟอร์ดินานด์ มาร์กอส ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์, เคท โฮลีโยค นายกรัฐมนตรีนิวซีแลนด์, พล.ท.เหงียนวันเทียว ประธานาธิบดีเวียดนาม จอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีไทย และลินดอน บี จอห์นสัน ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา (ที่มา: Frank Wolfe, White House Photo Office / Wikipedia)
ถาม - ลักษณะร่วมสมัยกันของชนชั้นนำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สมัยใหม่มีลักษณะร่วมกันอย่างไรหากต้องจำแนก
ดุลยภาค - ชนชั้นนำในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรือในหลายๆ ที่ทั่วโลก อาจจะจำแนกออกหลายประเภท บ้างก็ว่ามีชนชั้นนำทางการเมือง ชนชั้นนำทหาร ชนชั้นนำธุรกิจ ชนชั้นนำที่เป็นผู้นำทางความคิดหรือปัญญาชน ในแต่ละประเภทของชนชนั้นนำมีจุดเด่นจุดร่วมจุดต่างที่มีลักษณะเฉพาะตัว
เมื่อพูดถึงชนชั้นนำทหารในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ปฏิเสธไม่ได้ต้องพูดถึงบทบาททหารกับการเมือง ทั้งในไทย พม่า อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เพียงแต่ว่ามีการจำแนกแยกย่อยชนชั้นนำที่เข้ามามีบทบาททางการเมืองนั้นได้ทำหน้าที่ หรือมีจุดยืน หรือฟังก์ชั่นแบบไหนบ้าง เช่น นายทหารที่เข้ามาปกครองโดยตรง เราจะเห็นได้ชัดอย่างเช่น นายพลเนวิน จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หรือนายพลซูฮาร์โตของอินโดนีเซีย หรือบ้างก็ว่าเป็นทหารผู้พิทักษ์ ในยามที่บ้านเมืองสับสนวุ่นวายไร้ระเบียบ ก็จะมีทหารที่ทำหน้าที่พิทักษ์ค้ำยันประเทศไว้มิให้ล่มสลาย บางประเทศก็ให้ความสำคัญกับทหารในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ บ้างก็มีทหารทำหน้าที่ Moderator หรือทหารที่ทำหน้าที่ไกล่เกลี่ย พยายามรอมชอมประนีประนอมความขัดแย้งระหว่างกลุ่มการเมืองต่างๆ ทั้งในสภาและแม้กระทั่งนอกสภา
เมื่อพูดถึงชนชั้นนำทางการเมืองประเภทอื่นๆ เช่น ชนชั้นนำทางการเมือง เราก็ให้อรรถาธิบายได้ ในเรื่องของระบบโครงสร้างพรรคการเมืองของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ผู้นำบางท่านมาจากการเป็นผู้นำของพรรคเด่นเดียวในรัฐ ผู้นำบางท่านมาจากการเป็นผู้นำในระบบสองพรรคการเมืองเด่นในประเทศนั้นๆ หรือบ้างก็เป็นผู้นำที่มาพรรคการเมืองกระจัดกระจายแบบประชาธิปไตยพหุพรรคในบางประเทศ
แต่คราวนี้รูปแบบพรรคการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้น นอกจากพรรคการเมืองพลเรือนล้วนๆ ยังมีพรรคกึ่งพลเรือนกึ่งทหารที่ขึ้นมามีอำนาจด้วย เราเคยเห็นพรรคการเมืองไทยบางพรรค หรืออย่างในพม่า มีพรรคสหภาพเพื่อความสามัคคีและการพัฒนา (USDP) ของพม่าเป็นต้น หรือกรณีพรรคคอมมิวนิสต์ ของเวียดนาม ลาว เราเห็นชนชั้นนำที่มาจากพรรคการเมืองประเภทนี้ ซึ่งเคยเป็นชนชั้นนำนักปฏิวัติมาก่อน
![]()
ป้ายของพรรคประชาชนกัมพูชา (CPP) ที่หน้าสำนักงานสาขาพรรคย่านบึงกัก กรุงพนมเปญ ภาพนี้ถ่ายในเดือนพฤศจิกายนปี พ.ศ. 2555 ในภาพประกอบด้วย เจีย ซิม ประธานวุฒิสภา (เสียชีวิตเมื่อมิถุนายน พ.ศ. 2558) ฮุน เซน นายกรัฐมนตรี และ เฮง สัมริน ประธานสภานิติบัญญัติ ทั้งนี้ พรรคประชาชนกัมพูชาเป็นพรรครัฐบาลที่ครองอำนาจในกัมพูชามาอย่างยาวนานนับตั้งแต่ขับระบอบเขมรแดงออกจากพนมเปญเมื่อ ค.ศ. 1979 ขณะที่ฮุน เซน นายกรัฐมนตรีกัมพูชาเคยประกาศว่าจะครองอำนาจไปอีก 30 ปี (ที่มา: ประชาไท/แฟ้มภาพ)
![]()
ซูการ์โน ประธานาธิบดีคนแรกของอินโดนีเซีย อ่านคำประกาศเอกราช เมื่อ 17 สิงหาคม ค.ศ. 1945 ใกล้เคียงกันนั้นคือโมฮัมหมัด ฮัตตา รองประธานาธิบดีคนแรกของอินโดนีเซีย ทั้งนี้ภายหลังประกาศเอกราชอินโดนีเซียยังต้องจับอาวุธต่อสู้กับเจ้าอาณานิคมดัตซ์ระหว่าง ค.ศ. 1945-1950 (ที่่มา: Presidential Documents, National Library of Indonesia/Wikipedia)
![]()
บางส่วนของคณะ "สามสิบสหาย" (The Thirty Comrades) ซึ่งเป็นกลุ่มคนหนุ่มที่ต่อต้านการปกครองของอาณานิคมอังกฤษ และเรียกร้องเอกราชให้กับพม่า โดยมีแกนนำคือนายพลอองซาน ซึ่งเขาถูกลอบสังหารในช่วงเป็นผู้นำรัฐบาลรักษาการก่อนได้รับเอกราช ต่อมาหลังพม่าได้รับเอกราชและปกครองในระบอบรัฐสภาอย่างลุ่มๆ ดอนๆ เนื่องจากเผชิญสงครามกลางเมืองกับสหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง KNU รวมทั้งพรรคคอมมิวนิสต์พม่า และทหารก๊กมินตั๋ง จนกระทั่ง ค.ศ. 1962 นายพลเนวินซึ่งเป็นหนึ่งในสมาชิกสามสิบสหายได้ทำการรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลของอูนุ ทำให้พม่าถูกปกครองด้วยรัฐบาลทหารอย่างยาวนานกว่า 5 ทศวรรษ (ที่มา: Wikipedia)
พวกพรรคการเมืองคอมมิวนิสต์ที่ต่อมากลายเป็นพรรคการเมืองในระบบรัฐสภาแบบพหุพรรค แบบที่เกิดขึ้นกับการเมืองแบบกัมพูชา เช่น กรณีของพรรคประชาชนปฏิวัติกัมพูชา ต่อมากลายเป็นพรรคประชาชนกัมพูชานั้น อันที่จริงแล้วพรรคการเมืองเหล่านี้มีสภาพหรือร่องรอยแบบพรรคการเมืองปฏิวัติเดิมหรือไม่
เรื่องสำคัญคือเรื่องแนวคิดอุดมการณ์ หรือประสบการณ์ทางการเมืองของชนชั้นนำที่แปลงสภาพจากพรรคคอมมิวนิสต์ กลายมาเป็นพรรคการเมืองที่อยู่ในรัฐสภาตามระบอบที่ค่อนไปทางประชาธิปไตยนั้น ก็มีบางอย่างที่ต้องปรับตัวเข้าปรับวิถีการเมืองใหม่ วัฒนธรรมการเมือง หรือรูปแบบกระบวนการการตัดสินใจเชิงนโยบายที่แปลกใหม่มากขึ้น ค่อนไปทางพหุนิยมมากขึ้น แต่ก็หลีกไม่พ้นกรอบคิดที่มาจากคอมมิวนิสต์ด้วย ก็คือการเน้นการประสานระหว่างพรรคกับรัฐให้เป็นเนื้อเดียวกัน เพราะฉะนั้นรัฐาธิปัตย์จึงมีลักษณะเป็นแบบรัฐและพรรคเป็นตัวนำ และอุดมการณ์ระหว่างประชาธิปไตยกับคอมมิวนิสต์จะไปด้วยกันได้มากแค่ไหน หรือขัดแย้งอย่างไร ก็น่าจับตามองทั้งในช่วงเปลี่ยนผ่านระบอบใหม่ๆ รวมทั้งบทบาทที่ยั่งยืนในอนาคต
นอกจากนี้อยากชวนให้พิจารณาว่าในการทำความเข้าใจ ไม่ว่าจะทั้งชนชั้นนำการเมือง ชนชั้นนำทหาร หรือชั้นชั้นนำกลุ่มธุรกิจ และกลุ่มปัญญาชนต่างๆ ควรต้องเข้าใจโครงสร้างรัฐด้วยว่าโครงสร้างรัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สามารถจัดประเภทเป็นแบบใดได้บ้าง หากมองในแง่ของประวัติศาสตร์ และการเมือง ตลอดพื้นฐานความหลากหลายของรัฐนั้นๆ ก็จะมีรัฐที่ใช้โครงสร้างแบบปฏิวัติ แบบพหุภาพ และรัฐที่ใช้การควบคุมการเมืองแบบเต็มพิกัด หรือเป็นรัฐบาลที่ใช้อำนาจเต็มพิกัด
กรณีอินโดนีเซีย ในช่วงหลังจากได้รับเอกราชใหม่ เป็นตัวอย่างของรัฐที่ใช้โครงสร้างแบบปฏิวัติ ชนชั้นนำใช้โครงสร้างประชาธิปไตยชี้นำ เพื่อคุมระเบียบของประเทศ กล่าวคือมีลักษณะเป็นพลังที่ทะยานขึ้นมาเพื่อปลดแอกเรียกร้องเอกราช แต่ชะตาชีวิตของรัฐนั้นที่เผชิญบรรยากาศการเมืองที่ยังผันผวน รัฐยังมีความยากจนและยังให้ความสำคัญกับการรวมชาติ จึงให้ความสำคัญกับลัทธิชาตินิยมด้วย
ส่วนของรัฐแบบโครงสร้างพหุภาพ พม่าหรือมาเลเซียในสมัยหนึ่งเป็นตัวอย่างที่ดีของความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ลักษณะโครงสร้างพหุสังคม ซึ่งทำให้ผลิตสถาปัตยกรรมแห่งรัฐไม่มากก็น้อยตอบสนองกลุ่มพลังทางเชื้อชาติที่แตกต่างหลากหลายกันออกไป สิ่งนี้เองทำให้มีการพูดถึงสหพันธรัฐในการออกแบบสถาปัตยกรรมรัฐทั้งในพม่าและมาเลเซีย
ส่วนรัฐบาลที่ใช้อำนาจแบบเต็มพิกัด ก็เห็นได้ชัดในระบอบเผด็จการอำนาจนิยมก็ดี หรือเผด็จการทหารก็ดี เช่น ในยุคจอมสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ของไทย สมัยเฟอร์ดินานด์ มาร์กอสของฟิลิปปินส์ สมัยนายพลเนวินของพม่า เราจะเห็นว่ารัฐต้องคุมกลไกเบ็ดเสร็จเต็มที่ อาจปล่อยพื้นที่ให้ภาคส่วนอื่นๆ บ้าง แต่ความสงบเรียบร้อยและการใช้อำนาจที่ปราศจากการตรวจสอบ การใช้กฎเหล็กคณาธิปไตย การใช้โครงสร้างกองทัพบกอันมหึมา หรือหน่วยข่าวกรองด้านความมั่นคงเข้าไปกดทับความหลากหลายหรือตรวจสอบมอนิเตอร์ประชาชน เราก็จะเห็นโครงสร้างรัฐแบบใช้อำนาจเต็มพิกัดพอสมควร
เมื่อนำกรอบสามแบบดังกล่าว มามองโครงสร้างของรัฐเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในปัจจุบัน บางรัฐเคยเป็นระบบอำนาจนิยมเบ็ดเสร็จ แต่บางกรณีเช่น พม่าก็เห็นไดัชัดว่าเริ่มผ่อนคลายลง แต่บางประเทศเมื่อสถาปนารัฐชาติขึ้นมา ก็เป็นระบบรัฐสภา แต่ก็ปกครองโดยรัฐบาลพรรคเดียวนานมากอย่างเช่นสิงคโปร์ เราจะจัดรูปแบบรัฐพวกนี้แบบไหน
สำหรับกรอบการมองสามแบบเป็นกรอบที่มาจากงานวรรณกรรมชิ้นคลาสสิคหนึ่งคือ The Cambridge History of Southeast Asia ผลงานที่ Nicholas Tarling เป็นบรรณาธิการ มีการพูดถึงการจัดโครงสร้างรัฐแบบนี้ ซึ่งใช้กับบริบทของรัฐเอเชียอาคเนย์หลังได้รับเอกราช เป็นการแบ่งโดยพินิจพิเคราะห์ผ่านประวัติศาสตร์ทางการเมืองเป็นสำคัญ
หากพิจารณาสิงคโปร์ ก็อยู่ในโครงสร้างรัฐพหุภาค เคยเป็นส่วนหนึ่งของสหพันธรัฐมลายา เคยอยู่ในโครงสร้างรัฐพหุภาพที่ค่อนไปทางสหพันธรัฐ แต่มีเรื่องดุลประชากรระหว่างชาวจีนกับชาวมลายู และการจัดสรรส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจรายได้ และงบประมาณกับรัฐบาลกลาง
แต่เมื่อเราขยายกรอบวิเคราะห์เพิ่มเติม ก็มีจัดแบ่งประเภทการปกครองของรัฐที่ใช้อีกเกณฑ์ ยกตัวอย่างเช่น ใช้เกณฑ์วัดระดับการพัฒนาประชาธิปไตย เราก็จะมีตัวชี้วัดว่า มีเกณฑ์ประเภทใดบ้างที่จะบ่งชี้ได้ถึงระดับความเป็นประชาธิปไตยแล้วให้คะแนนและจัดอันดับ
เช่น ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพในการวิจารณ์การเมือง มีการหมุนเวียนชนชั้นนำไม่ใช่ชนชั้นหน้าเดิมครองอำนาจสถาพร แต่มีการเปลี่ยนชนชั้นนำที่มาจากพรรคที่ต่างกัน หรือกลุ่มขั้วอำนาจที่ต่างกัน ก็จะมีเกณฑ์การพิจารณา ก็อาจจะแบ่งประเภทรัฐได้เป็น 4 อย่าง รัฐที่ได้คะแนนสูงที่สุด ก็อาจจัดได้ว่าเป็นรัฐหรือระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตย แต่ที่ลดกันลงมาคือระบอบกึ่งประชาธิปไตย ตามด้วยระบอบกึ่งอำนาจนิยม และที่แย่ที่สุดในคะแนน Democratization คือรัฐหรือระบอบอำนาจนิยม หากเราใช้ Democratization เป็นเกณฑ์สำคัญ ก็จะมีรัฐอยู่ 4 ประเภท
ซึ่งสามารถพิจารณาได้ตามช่วงเวลาด้วย เพราะบางช่วงเวลาหนึ่งประเทศหนึ่งอาจจะเป็นระบอบหนึ่ง แต่ช่วงเวลาหนึ่งก็อาจจะเปลี่ยนแปลงเป็นก้าวหน้าหรือถอยหลังก็ได้ ยกตัวอย่างเช่น เมื่อพูดถึงรัฐที่เป็นประชาธิปไตย ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้น่าจะไม่มีรัฐที่อยู่กรอบประชาธิปไตยนี้ แต่รัฐที่เข้าในกรอบนี้อาจจะเป็นรัฐในภูมิภาคยุโรปหรืออเมริกาเหนือเป็นต้น
ถ้าพูดถึงรัฐกึ่งประชาธิปไตย รับที่มีการเลือกตั้งสม่ำเสมอ มีการหมุนเวียนชนชั้นนำ ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพ ผู้นำมีที่มาจากแหล่งอำนาจหลากหลาย ฟิลิปปินส์หลายช่วงเวลาอยู่ในข่ายดังว่า แต่ก็ไม่ได้พัฒนาไปสู่ประชาธิปไตยอย่างเต็มที่เพราะถ้าเราใช้เกณฑ์คอร์รัปชัน ธรรมาภิบาลเป็นข้อพิจารณาเสริม ฟิลิปปินส์อาจจะไม่ได้อยู่ในประเภทนี้ แลถ้าเราใช้บทบาทเจ้าของที่ดินที่มีอิทธิพลในการเมืองท้องถิ่น ฟิลิปปินส์ก็มีปัญหาเรื่องนี้ เราถึงเรียกฟิลิปปินส์ว่าเป็นรัฐกึ่งประชาธิปไตย
ส่วนรัฐในรูปแบบกึ่งอำนาจนิยม เราพบรัฐในเอเชียอาคเนย์มากมายที่เป็นแบบนั้น บ้างก็บอกว่า สิงคโปร์ภายใต้ระบอบลี กวน ยู เป็นแบบนี้ บอกว่าเป็นประชาธิปไตย แต่ว่าการเลือกตั้งทุกครั้ง พรรคกิจประชาชน (PAP) ก็ขึ้นมาตลอด ประชาชนไม่มีเสรีภาพมากนักในการวิจารณ์รัฐบาล แต่นั่นไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลกึ่งอำนาจนิยม จะนำพาประเทศจะถอยหลังเข้าคลองทางเศรษฐกิจ เราจะเห็นศิลปะการบริหารที่น่าประทับใจ และการขจัดคอร์รัปชั่นในรัฐบาลสิงคโปร์
มาเลเซีย อาจเข้าข่ายประเภทนี้ อินโดนีเซียหลายช่วงสมัยเข้าข่ายประเภทนี้ ระบอบประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัยที่กำลังเบ่งบานของพม่า ก็อาจคลี่คลายเข้าสู่ประเภทนี้ แต่ในความเป็นกึ่งอำนาจนิยมก็อาจจะแบ่งระดับแยกย่อยหลายหลายแต่ก็แบ่งคร่าวๆ ได้ประมาณนี้
อันดับสุดท้าย รัฐอำนาจนิยม ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ รัฐสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ในลาว เวียดนาม ระบอบการเมืองประเภทนี้ บ้างก็ว่าเป็นอำนาจนิยมโดยพรรค บ้างก็อาจจะเป็นเบ็ดเสร็จนิยม แต่ผมว่าในปัจจุบันก็เริ่มคลี่คลาย
รัฐสุลต่านบรูไนก็ถูกจัดในประเภทรัฐอำนาจนยิม ส่วนรัฐไทยมีตั้งแต่ความเป็นระบอบอำนาจนิยม ระบอบกึ่งอำนาจ นิยม ระบอบกึ่งประชาธิปไตย ซึ่งก็มีควมขึ้นลงตามวิวัฒนาการประวัติศาสตร์
ทั้งนี้พอจัด 4 ประเภทสำหรับรัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จะพบว่าส่วนใหญ่อยู่ใน 3 ประเภทหลัง แต่ยังไม่มีรัฐประเภทที่ 1 คือรัฐประชาธิปไตยในภูมิภาคนี้
แนวโน้มในศตวรรษที่ 21 อาจารย์มองว่าทั้งโครงสร้างรัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รูปแบบของการเกาะกุมอำนาจชนชั้นนำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมทั้งการประสานประโยชน์กัน มีลักษณะต่างไปจากตอนปลายศตวรรษที่ 20 หลายรัฐเริ่มเปลี่ยนหรือผ่อนคลายระบอบการปกครอง พอเห็นพัฒนาการหรือแนวโน้มที่รัฐและชนชั้นนำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะเดินไปหรือไม่
แซมมวล พี ฮันติงตัน (Samuel P. Huntington) นักรัฐศาสตร์สหรัฐอเมริกัน เขียนงานประพันธ์น่าสนใจเรื่อง “Democracy's Third Wave” ลงในวารสาร Journal of Democracy ในปี 1991 ตอนหนึ่งเขียนถึง “democratic wave” หรือคลื่นประชาธิปไตยในประวัติศาสตร์โลกปัจจุบันเราผ่านคลื่นลูกที่ 1 และคลื่นลูกที่ 2 มาแล้ว ส่วนคลื่นลูกที่ 3 คือรอยต่อการล่มสลายของสหภาพโซเวียตช่วง 1990-1991และปัจจุบันตกอยู่ในคลื่นลูกที่ 4 อาหรับสปริง เป็นตัวอย่างชัดเจนของ democratization คลื่นลูกที่ 4
แล้วรัฐเอเชียอาคเนย์ อยู่ในส่วนไหนของคลื่นประชาธิปไตยในประวัติศาสตร์โลก ช่วงคลื่นลูกที่ 3 และคลื่นลูกที่ 4 จะเห็นลักษณะพิเศษที่เป็นตัวอย่างในเอเชียอาคเนย์ คือการก้าวไปข้างหน้า 2 ก้าว และก้าวถอยหลังเข้าคลอง 1 ก้าว ในลักษณะที่ว่ามีความก้าวหน้าในการพัฒนาประชาธิปไตย ระบอบอำนาจนิยมเริ่มคลายตัวเองแล้วเปลี่ยนมายอมรับกฎกติกาและประเพณีประชาธิปไตยมากขึ้น แต่มีลักษณะการจำแลงแปลงร่างของเผด็จการ ที่สวมเสื้อผ้าเป็นประชาธิปไตย แต่เนื้อในยังเป็นอำนาจนิยม หรือบางครั้งมีการฟื้นคืนชีพของระบอบอำนาจนิยมที่ใช้อำนาจเต็มพิกัด ทหารกับการเมืองเอเชียอาคเนย์ก็เห็นได้ชัด การก้าวขึ้นมาของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หลังรัฐประหาร ก็ทำให้เห็นคลื่นโต้กลับของกระแสคลื่นประชาธิปไตย คลื่นโต้กลับที่เป็นอำนาจนิยมได้เถลิงขึ้นอีกครั้งหนึ่ง เพราะฉะนั้นเราจะเห็นการงัดค้างปะทะกันอยู่ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เหมือนห้องแล็บ ห้องปฏิบัติการที่มีการชักเย่อ ระหว่างเทรนด์กระแสโลก กับลักษณะจารีตประเพณีนิยม อำนาจนิยม
สิ่งที่อยากตั้งข้อสังเกตก็คือ นักรัฐศาสตร์การเมืองเปรียบเทียบจะตั้งคำถามเรื่องประชาธิปไตยศึกษาว่า เรามีคำถามเกี่ยวกับประชาธิปไตยศึกษามาก แต่เราควรมีคำถามลุ่มลึกขึ้้นเกี่ยวกับเผด็จการศึกษา ว่าทำไมชนชั้นนำอำนาจนิยมจึงได้อยู่รอด ปรับตัวจำแลงแปลงกายอย่างไรในโครงสร้างสถาปัตยกรรมที่แปรเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตย ทำไมเขาจึงอยู่รอด เมื่อว่าด้วยเรื่องอำนาจนิยมก็มีตัวแบบหลากหลาย เช่น อำนาจนิยมโดยพรรค เช่น พรรคคอมมิวนิสต์ในเวียดนามและลาวยังทรงพลัง ในส่วนระบอบสุลต่านบรูไนยังทรงพลังอยู่ แม้ว่าระบอบราชาธิปไตยจะค่อยๆ สูญสลายในประวัติศาสตร์โลกและเป็นระบอบส่วนน้อยก็ตามที
และที่สำคัญเรื่องของอำนาจนิยมที่มาจากชนชั้นนำทหาร หรือไม่ก็อำนาจนิยมที่มาจากผู้ครองอำนาจที่ทรงคุณธรรม ปรีชาปราดเปรื่อง มีบารมี เป็น “benevolent dictatorship” บางคนบอกว่า ระบอบลี กวน ยู ก็เป็นลักษณะนี้ ก็ยังมีให้เห็นอยู่ เป็นสิ่งที่เรียกว่า ‘เผด็จการจำแลงในคราบประชาธิปไตย’
การปรับตัวของรัฐเอเชียอาคเนย์ก็เป็นในลักษณะที่ว่า จัดให้มีการเลือกตั้ง ให้ประชาชนมีเสรีภาพมากขึ้นมาหน่อย และมีนาฏกรรมของรัฐแสดงความฟู่ฟ่าว่ารัฐมีเสรีภาพมาก ประชาชนมีเสรีภาพมาก แต่เอาเข้าจริงพรรคการเมืองสำคัญของชนชั้นนำยังคงครองอำนาจอย่างต่อเนื่อง หรือไม่ก็เปิดช่องให้มีอำนาจพิเศษ เข้ามายับยั้งสถานการณ์ฉุกเฉินของบ้านเมือง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด เช่น อำนาจนิยมทรงปราดเปรื่อง มีคุณธรรม มีวิสัยทัศน์ มีความสามารถ มีการศึกษาระดับสูง มองแบบอริสโตเติลก็ได้ก็คือเป็นเผด็จการที่ถ้าไม่ใช่ทรราชย์ก็ผู้ทรงภูมิมาก ซึ่งกรณีของระบอบลี กวนยู ในสิงคโปร์จะเห็นได้ชัด
หรือกรณีของระบอบการปกครองลูกผสมในรัฐพม่า ยุคล่าสุด เราจะเห็นว่าคนถือดาบ Excalibur หรือดาบอาญาสิทธิ์อันศักดิ์สิทธิ์ กุมหัวใจรัฐาธิปัตย์มี 2 คน หนึ่ง ประธานาธิบดี ในยามบ้านเมืองปกติเป็นทั้งประมุขและบริหารราชการแผ่นดิน อีกคนคือผู้บัญชาการทหารสูงสุด ถือเข้ามาถืออาญาสิทธิ์ และเปลี่ยนสถาบันการเมืองปกติให้อยู่ใต้โครงสร้างกองทัพ เพื่อดึงประเทศกลับเข้าสู่ความสงบ แล้วองค์กรตรงกลางที่ทำให้การถ่ายมือเปลี่ยนอำนาจจากผู้นำพลเรือนไปสู่ทหาร และจากทหารไปสู่พลเรือนก็คือสภากลาโหมความมั่นคงแห่งชาติ มีบุคคลในนั้น 11 ท่าน อาจจะเรียกว่าเป็นคณะรัฐบุคคล ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนผู้ถือดาบอาญาสิทธิ์ เพราะฉะนั้นพม่าเป็นตัวอย่างของระบอบลูกผสม ที่เผด็จการจำแลงแปลงกายและทำให้เผด็จการถูกทำให้ถูกต้องตามกฎหมายในรัฐธรมนูญพม่าปี 2008
กรณีสุดท้าย เราไม่ควรจะมองข้ามสิ่งที่เป็นวัฒนธรรมพื้นเมือง จารีต เก่าแก่ของรัฐในเอเชียอาคเนย์ที่ถูกใช้ในการสร้างความชอบธรรมให้กลุ่มเผด็จการและกลุ่มอำนาจนิยมเสมอ อนึ่ง มีงานศึกษาเปรียบเทียบการครองอำนาจนำทางการเมืองของรัฐบาลในสิงคโปร์ และรัฐบาลทหารพม่า มีงานของสตีเฟ่น แมคคาที (Stephen McCarthy) จากมหาวิทยาลัย Griffith Universityที่ออสเตรเลีย เขาเปรียบเทียบศิลปการใช้อำนาจในสิงคโปร์กับพม่า คือสมัย พล.อ.อาวุโส ตานฉ่วย มีความคล้ายคลึงบางอย่าง กล่าวคือสิงคโปร์หยิบยืมแนวคิดขงจื้อนิยม กับคุณค่าประชาธิปไตยแบบเอเชียมาสร้างความชอบธรรมการเมือง ซึ่งไปได้สวย เพราะมีศิลปะบริหารรัฐกิจ ที่ดันสิงคโปร์ให้เจริญเติบโตได้ดี
หันกลับมามองกรณีรัฐบาลทหารพม่า สมัย พล.อ.อาวุโส ตานฉ่วย ก็ใช้พุทธศาสนานิยม กับจารีตแบบราชานิยมของกษัตริย์พม่าโบราณ เรียกว่าเป็นการคิดเก่าทำเก่า ทำใหม่ทำใหม่บ้างผสมกันไป แต่การทำเช่นนี้ ได้พามวลชนประชาชนพม่าโหยหากลับไปสู่อดีตอันรุ่งโรจน์ เพราะรัฐบาลไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เป็นรัฐบาลทหารครองอำนาจยาวนาน แต่ใช้หลักไสยศาสตร์ มายึดกุมหัวใจประชาชน ทำให้ชาวพม่าหลายๆ ส่วน ที่ศรัทธาเรื่องพวกนี้ ยิ่งมีความคิดยั่งยืนคงทน ก็ทำให้เผด็จการให้จำแลงแปลงกายดำรงอยู่ได้ ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของโลก ขุดของเก่า หรือของน่าจะเป็นที่นิยมในภูมิภาคในลักษณะร่วมสมัยขึ้นมา พม่าและสิงคโปร์เป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัด
กรณีของติมอร์ตะวันออกซึ่งเป็นประเทศขนาดเล็กเกิดใหม่ แม้ว่าจะเคยมีความไม่สงบในระยะหนึ่งหลังได้เอกราช แต่ก็คลี่คลายได้ คำถามคือ เมื่อติมอร์ตะวันออกสามารถธำรงรูปแบบของรัฐ ในแบบรัฐสภาได้อย่างต่อเนื่อง แต่ติมอร์ตะวันออกจะเป็นตัวอย่างให้กับชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรือเป็นอิทธิพลที่ส่งผลสะเทือนสร้างความเปลี่ยนแปลงไปสู่ประเทศอื่นหรือไม่
ในอันดับแรก อยากชวนพินิจพิเคราะห์ถึงการจัดประเภทของรัฐอีกแบบ คือดูรูปการปกครองเป็นตัวตั้ง ก็จะไดีรูปแบบหลักๆ เป็น รัฐเดี่ยวกับรัฐรวม
ในรัฐเดี่ยว รัฐบาลกลางมีศูนย์อำนาจเดียว มีการตรากฎหมายแบบแผนเดียวกันทั่วประเทศเป็นส่วนใหญ่ แต่ถ้าเป็นรัฐรวมอำนาจของรัฐบาลจะกระจายตัวลดหลั่นกันออกไป และอาจจะมีรัฐสองระดับเป็นระดับ คือมีรัฐบาลกลางกับรัฐอื่นๆ ที่มารวมตัวกัน
ในเชิงรัฐเดี่ยว มีรัฐเดี่ยวที่รวมศูนย์แบบเข้มข้น รวมศูนย์ที่เมืองหลวงอย่างเต็มที่ โดยไม่ปล่อยให้มีชุมชนการเมืองแยกตัวอิสระ แต่อาจมีรูปแบบรัฐเดี่ยวบางรัฐที่มอบการบริหารที่เป็นอิสระมากขึ้นในระดับท้องถิ่นบางกรณี หรือมีรูปแบบรัฐเดี่ยวแต่เปิดให้มีการกระจายอำนาจ เปิดเขตปกครองพิเศษให้บางดินแดน ให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถจัดการปกครองตนเองได้ กรณีมินดาเนาของฟิลิปปินส์ หรืออาเจะห์ของอินโดนีเซียเป็นตัวอย่างดังว่า
อีกประเภทที่เป็นรัฐรวม แบ่งเป็นสองระดับ หนึ่งก็คือ federation หรือ สหพันธรัฐ นั่นก็คือ มีการรวมตัวของหน่วยการเมืองต่างๆ และออกผลผลิตมาเป็นรัฐบาลสองระดับ รัฐบาลกลางที่เมืองหลวง และรัฐบาลมลรัฐ มาเลเซียเข้าเกณฑ์นี้ พม่าในปัจจุบันที่มีสภาและรัฐบาล 14 หน่วยการปกครอง รัฐชาติพันธุ์กับ 7 ภาคพม่าแท้ ก็มีสภาพเป็นกึ่งสหพันธรัฐ
อีกประเภทสุดท้าย เป็นรัฐที่รวมกันหลวมๆ รัฐที่รวมตัวกันมีอำนาจมากกว่ารัฐตรงกลาง มีอำนาจอิสระมาก องค์กรกลางไม่ได้มีอำนาจรัฐสมาชิก เป็น confederation หรือสมาพันธรัฐ อาเซียนอาจจะอยู่ในหมวดหมู่นี้
ในคราวนี้ถ้าเราคุยว่าหากเราจะมองติมอร์ตะวันออก หรืออินโดนีเซีย หรือรัฐอื่นๆ ในลักษณะการจัดประเภทรัฐ 2 ประเภทหลัก 4 ประเภทย่อย จะเข้าหมวดหมู่ไหนบ้าง
ในการทำความเข้าใจติมอร์ เราควรมองอินโดนีเซียเป็นร่มธงใหญ่ อินโดนีเซียแรกเริ่มคิดถึงการสร้างรัฐรวมแบบสหพันธรัฐ แต่คณะนักชาตินิยมได้ปฏิเสธแนวคิดดังกล่าว โดยเชื่อว่าจะเป็นเหมือนกับม้าไม้เมืองทรอย เพราะจะเป็นสลักระเบิดของเจ้าอาณานิคมดัตซ์ ทำให้การรวมชาติอินโดนีเซียสั่นคลอน เพราะจะไม่นำไปสู่ความเป็นรัฐเดี่ยว และสุดท้ยชนชั้นนำอินโดนีเซียเลือกที่จะเป็นรัฐเดี่ยว และเป็นรัฐเดี่ยวที่มีความเขม็งเกลียวในสมัยของซูฮาร์โต้ มีการใช้โครงสร้างกองทัพบก แม่ทัพภาคของอินโดนีเซียมีอิทธิพลมาก สิ่งนี้จึงอธิบายได้ถึงการใช้ความรุนแรงในติมอร์ตะวันออก จนกลายเป็นแรงกระเพื่อม กลายเป็นการปฏิวัติอันทรงฤทธานุภาพและเพื่อต่อต้านสภาวะรัฐเดี่ยวเข้มข้นรวมศูนย์ กลุ่มชนชั้นนำติมอร์ตะวันออกจึงเคลื่อนไหวอยากตั้งรัฐอิสระ และเมื่ออินโดนีเซียอยากคุยในรูปแบบรัฐเดี่ยวแบบกระจายอำนาจ ก็สายเกินไปแล้วสำหรับกรณีของติมอร์ตะวันออก แต่อินโดนีเซียก็ยังใช้ได้ในกรณีของอาเจะห์
คราวนี้ เมื่อถามว่า ติมอร์ตะวันออกมีแรงกระเพื่อมใดๆ ต่อรัฐในเอเชียอาคเนย์ไหม คำตอบคือ เราควรพิจารณาถึงสิ่งที่เรีบกว่า “ชายขอบมลรัฐอุษาคเนย์” (sub-national peripherhy) กล่าวคือ ในภูมิทัศน์การเมือง/ความมั่นคง ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ยังมีกลุ่มชายขอบที่อาจจะไม่ใช่ดินแดนของชนชาติพันธุ์หลักที่มีอำนาจในการปกครองประเทศนั้นๆ อาจจะเป็นดินแดนที่มีกลุ่มเคลื่อนไหวที่เรียกร้องให้อัตลักษณ์ท้องถิ่นถูกชูความสำคัญขึ้นมา บางระดับเป็นการเรียกร้อง autonomy หรือการปกครองตัวเองภายใต้ของรัฐส่วนกลาง แต่ในบางมิติเป็นการเรียกร้องการตั้งรัฐใหม่ การแยกดินแดนใหม่
ในกรณีการเคลื่อนไหวของติมอร์ตะวันออกส่งผลกระทบกระเทือนถึงรูปแบบการต่อสู้ของชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลกลางในบางพื้นที่ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่เด่นชัดคือกรณีของพม่า โดยเฉพาะกลุ่มในรัฐฉานก็พูดถึงการแยกรัฐอิสระ หรือการเคลื่อนไหวในเวทีระหว่างประเทศ หรือในเวทีสหประชาชาติ โดยใช้ติมอร์ตะวันออกเป็นแรงบันดาลใจสำคัญ ชนชั้นนำนักปฏิวัติชนกลุ่มน้อยทั้งไทใหญ่หรือกะเหรี่ยงก็พูดถึงเรื่องนี้
เพราะฉะนั้นเรื่องนี้ก็เป็นเรื่องชายขอบมลรัฐอุษาคเนย์ และสอดคล้องกับรูปแบบรัฐอีกประเภทหนึ่งคือ หากเขาทำแบบติมอร์ตะวันออกไม่ได้ คืออาจมีปัญหาคลอนแคลน ยากจน ล้มลุกคุกคลานในยุทธศาสตร์การพัฒนาหลังได้รับเอกราช ซึ่งหากเขาไม่ต้องการสิ่งนั้น สิ่งที่เขาเรียกร้องคือ ขอเป็นรัฐรวมในรูปแบบสหพันธรัฐ กล่าวคือให้มีรัฐสองระดับ รัฐบาลกลางกับรัฐบาลในระดับมลรัฐ เพียงแต่ขอให้มีสหพันธรัฐที่แท้จริง ที่อำนาจส่วนกลางกับอำนาจมลรัฐควรจะเท่าเทียมกัน ที่ผ่านมาล่าสุดในพม่า อำนาจส่วนกลางยังสูงกว่า กลุ่มชาติพันธุ์จึงคิดว่ายังไม่ใช่สหพันธรัฐที่แท้จริง จึงมีความพยายามเรียกร้องตรงนี้ เพราะฉะนั้นเป็นที่มาของการมองรัฐในเอเชียอาคเนย์อีกแบบหนึ่ง ผ่านเทคนิคการจัดการปกครอง คือแบ่งเป็น รัฐเดี่ยวรวมศูนย์เข้มข้น รัฐรวมศูนย์กระจายอำนาจ สหพันธรัฐ และแบบสมาพันธรัฐ
000
พม่ายุครัฐบาลพลเรือน: การตอบสนองแนวทางสหพันธรัฐนิยมของกลุ่มชาติพันธุ์
![]()
ผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์ในรัฐพื้นที่ภูเขาและชายแดนในพม่าที่ร่วมประชุมปางโหลงเมื่อ 12 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1947 ทั้งนี้ข้อเสนอให้พม่าเป็นรัฐแบบสหพันธรัฐและกระจายอำนาจให้กลุ่มชาติพันธุ์ต้องชะงักงันหลายทศวรรษภายหลังกองทัพพม่าเข้ามามีบทบาททางการเมือง นับตั้งแต่นายพลเนวินตั้งรัฐบาลเฉพาะกาลเมื่อ ค.ศ. 1958 และทำรัฐประหารเมื่อ ค.ศ. 1962 (ที่มา: http://kachinlandnews.com/)
ขอถามในเรื่องแนวคิดสหพันรัฐนิยมกรณีพม่า ซึ่งเป็นคำขวัญทางการเมืองที่ชนชั้นนำกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่าใช้เคลื่อนไหวทางการเมือง เพื่อต่อรองกับชนชั้นนำพม่าที่มีอำนาจการบริหารและการเมือง ทั้งนี้แม้ว่าจะมีระลอกของการปฏิรูปประชาธิปไตยเกิดขึ้นในพม่า แต่ในเรื่องกระจายอำนาจ พม่าก็ยังไม่เป็นสหพันธรัฐที่แท้จริงในความมุ่งหมายของกลุ่มชาติพันธุ์ โดยที่รัฐบาลกลางยังคงรักษาอำนาจบริหารจัดการรัฐไว้ แต่ในทางหนึ่งก็ยอมให้กลุ่มชาติพันธุ์มีอำนาจปกครองตัวเองเหมือนเป็นรัฐซ้อนรัฐ เช่นในพม่าเราเห็นได้ชัดกรณีเขตว้า หรือเขตปกครองตนเองของปะโอ ในรัฐฉาน เป็นต้น คำถามคือรูปแบบการปกครองของรัฐพม่าที่มอบอำนาจกลุ่มชาติพันธุ์มากน้อยต่างกัน มีผลต่อการเรียกร้องสหพันธรัฐที่แท้จริงอย่างไร
จะแบ่งการตอบเป็น 2 ประเด็น ประเด็นแรก ในเรื่องการพัฒนาสหพันธรัฐกับความสัมพันธ์ของการพัฒนาประชาธิปไตยและเอกภาพแห่งชาติ ว่าเอกภาพจะเกิดขึ้นท่ามกลางความหลากหลายจะมีลักษณะทางการเมืองอย่างไร ประเด็นที่สอง มองเรื่องตัวเนื้อแท้หรือสารัตถะของสหพันธรัฐนิยมในประวัติศาสตร์การเมืองพม่าร่วมสมัยว่ามีข้อดีข้อบกพร้องอย่างไรบ้าง จึงมีการชักเย่อไม่ให้ไปสู่จุดที่มีกระจายอำนาจมากเสียที
ประเด็นแรก ผมมีสมการเกี่ยวกับประชาธิปไตยและความมั่นคง หรือ autonomy ของหน่วยการเมืองสองสมการ กรณีที่หนึ่ง ประชาธิปไตยที่ปราศจากกฎระเบียบมีค่าเท่ากับอนาธิปไตย สิ่งนี้เป็นสิ่งที่อดีตรัฐบาลทหารพม่าพูดเสมอในลักษณะที่ว่ามีการแตกตัว ขัดแย้งทางชนชั้น ชาติพันธุ์ มีสิ่งที่เรียกว่ากบฎหลากสี หรือนักการเมืองแบ่งเป็นหลายฝ่าย ทุกคนมีเสรีภาพการรณรงค์การเมือง เสนอความคิดเห็นต่างๆ และเคลื่อนไหวทางการเมืองตามผลประโยชน์ของพรรคหรือกลุ่ม แต่ขาดระเบียบวินัยและไร้ซึ่งการยึดโยงผลประโยชน์ชาติโดยรวม สิ่งนี้ชนชั้นนำทหารมองว่านำไปสู่อนาธิปไตย ซึ่งนำไปสู่การสถาปนารัฐบาลเฉพาะกาลของนายพลเนวินช่วง ค.ศ. 1958 -1960 และกลายเป็นการยกเหตุขึ้นมาทำรัฐประหารโดยนายพลเนวิน ค.ศ. 1962
กับกรณีสอง มีกฎระเบียบวินัย แต่ถ้าไร้บรรยากาศประชาธิปไตยก็มีค่าเท่ากับเผด็จการ ที่ผ่านมารัฐบาลพม่าที่เป็นทหารเข้าอยู่ในหมวดหมู่สมการหลัง ในลักษณะที่ว่าไม่ได้เปิดช่องทางบรรยากาศประชาธิปไตย ทุกอย่างถูกกดด้วยความเขม็งเกลียว นำไปสู่เผด็จการที่ทำให้พม่าล้าหลังเพื่อนบ้านในหลายมิติ เพราะฉะนั้นความพยายามของชนชั้นนำพม่าในการออกแบบสถาปัตยกรรมแห่งรัฐผ่านรัฐธรรมนูญ 2008 เขาพยายามรอมชอมสองสมการนี้อยู่ด้วยกันอย่างมีสมดุล คือให้มีประชาธิปไตยด้วย แต่ก่อนจะบรรลุถึงการพัฒนาประชาธิปไตย ต้องเคารพกฎระเบียบพื้นฐานด้วยรัฐถึงดำรงอยู่ได้
แต่มีคนเริ่มตระหนักรู้ดีว่า กฎระเบียบที่ว่าไม่ควรเป็นกฎเหล็กคณาธิปไตย ไม่ใช่ rule by man แต่ควรเป็น rule of law ก็คือกฎที่อยู่บนพื้นฐานของนิติรัฐ นิติธรรม ทำอย่างไรจะให้คนมีส่วนร่วมร่างรัฐธรรมนูญ เข้ามาร่วมกันแก้ไขปฏิรูปประเทศให้มากขึ้น ซึ่งรัฐพม่าปัจจุบันยังต้องพัฒนาอีกมากกว่าจะปลดสลักและไปถึงจุดนั้นได้ แต่ก็เป็นทางออกหนึงที่จะทำให้พม่าพัฒนาประชาธิปไตยแบบค่อยเป็นค่อยไปและค่อนข้างจะเบ่งบาน
หากเราเอาสองกรอบสมการมาตั้ง เราจะเห็นว่าเรื่องชนกลุ่มน้อยมักถูกมองว่ามีกองกำลังติดอาวุธ ถ้ารัฐบาลพม่าไม่มีกฎระเบียบควบคุม หรือใช้ทหารจัดการปราบปราม ก็เกรงจะเสียงต่ออนาธิปไตยหรือการล่มสลาย บางทีเขาก็มองว่าสหพันธรัฐนิยม มีค่าเท่ากับแบ่งแยกดินแดน ซึ่งนายพลเนวินที่ทำรัฐประหารก็อ้างว่าเพราะเจ้าฟ้ารัฐฉานพูดเรื่องสหพันธรัฐเยอะเกรงว่าจะแตกแยก แต่ทุกวันนี้เขาเริ่มยอมรับแล้วว่าสหพันธรัฐนิยมสามารถออกแบบดีไซน์ให้แบ่งกระจายอำนาจได้หลายสูตร โดยไม่ต้องแบ่งแยกดินแดนก็ได้ ในรัฐธรรมนูญหลายๆ ประเทศแบบสหพันธรัฐก็ระบุว่า หากมีการกระจายอำนาจอย่างเท่าเทียม ก็ไม่จำเป็นที่รัฐสมาชิกจะแยกตัวออกก็ได้ แต่ในบางประเทศก็ระบุถึงสิทธิการถอนตัวนี่ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง
กรณีสุดท้ายที่อยากพูดถึงคือสหพันธรัฐนิยมที่เป็นเนื้อแท้ของพม่าจริงๆ กล่าวคือ พม่าประกอบด้วยหน่วยประชากร หน่วยภูมิศาสตร์ รัฐหุบเขาหลากหลายรวมกันเป็นสหภาพพม่า ในสนธิสัญญาปางโหลง และรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1947 ที่ร่างโดยออง ซาน และผู้พิพากษาชื่อจานทุน มีสิ่งที่เรียกว่า “coming together” คือการมารวมตัวกัน ของรัฐพื้นราบพม่ากับรัฐชายแดนภูเขา หลักๆ คือพม่า ชิน คะฉิ่น ไทใหญ่ มารวมตัวกัน สิ่งนี้ทำให้มีสหภาพพม่า เพราะฉะนั้นรัฐส่วนกลางพม่าก็ต้องเคารพรัฐชายแดนภูเขาที่มารวมตัวกันด้วย และให้ autonomy กับรัฐส่วนนั้นในส่วนที่ใกล้เคียงกับส่วนกลาง แต่มองว่าทีผ่านมาไม่ใช่เพราะรัฐบาลส่วนกลางของพม่า ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างรัฐสภา และการบริหารนั้น คนที่เป็นบะหม่า หรือชาวพม่าส่วนกลางยังถืออำนาจอยู่ ให้ความรู้สึกว่าเป็น “Pax Birmanica” คือยังเชื่อว่าการรวมตัวเป็นอาณาจักรหรือรัฐสมัยใหม่นั้น เกิดขึ้นได้ต้องมีชนชาติหนึ่งเป็นตัวนำถึงจะคุมได้อยู่ เหมือนกับ “Pax Romanica” หรือ “Pax Britanica” มันก็ต้องมีโรมัน หรืออังกฤษเป็นศูนย์กลาง กรณีคือชนชั้นนำชาติพันธุ์พม่ายังเป็นแกนนำ แต่ว่ากลุ่มชาติพันธุ์เสนอว่าต้องเท่าเทียมกันมากขึ้น เข้ามาถือส่วนแบ่งในอัตราที่เท่าเทียมกัน เพราะฉะนั้นในประวัติศาสตร์พม่าจึงพูดถึง “สหพันธรัฐนิยม” มาเนิ่นนานพอสมควร แต่ก็มีการดึงอำนาจกลับมาสู่ส่วนกลาง และทำให้สหพันธรัฐนิยมจมดับเข้าไปอยู่ในใต้พรมไม่มีการพูดถึงเพราะมีค่าเท่ากับการแบ่งแยกดินแดน แต่ปัจจุบันมีการฟื้นฟูแนวคิดสหพันธรัฐนิยม ชนชั้นนำชาติพันธุ์กลุ่มพรรคการเมืองพม่าพูดตรงกันคือ สหพันธรัฐนิยมประชาธิปไตย ตรงนี้จะเป็นแนวโน้มใหม่ของการเมืองพม่าด้วย
อย่างไรก็ตาม ผมเสนอว่า ต้องดูระดับการพัฒนาระดับสหพันธรัฐนิยมว่าไปด้วยกันกับประชาธิปไตยมากแค่ไหน เพราะบางประเทศเป็นสหพันธรัฐนิยม เป็นสหพันธรัฐนิยมแบบรวมศูนย์ คือแบ่งกระจายอำนาจกับกลุ่มชาติพันธุ์ แต่วิถีการบริหาร การใช้อำนาจเป็นแบบอำนาจนิยมก็มี เป็นสหพันธรัฐนิยมในรูปของอำนาจนิยมก็มี แต่กลุ่มชาติพันธุ์อยากให้มีสหพันธรัฐนิยมในคราบประชาธิปไตย แต่ทหารพม่าอาจไม่คิดเช่นนั้น อาจต้องการสหพันธรัฐนิยมและอำนาจนิยมด้วย
นอกจากนี้ประเด็นการจัดดินแดนในรัฐพม่าซึ่งเป็นเรื่องยุ่งยากมาก ว่าจะจัดโดยใช้พื้นที่เป็นเกณฑ์ไหม ยกตัวอย่างเช่นใน 7 ภาคพม่าแท้ มีการจัดแบบใช้ดินแดนเป็นตัวตั้งแบบสหรัฐอเมริกาแบ่งเป็นมลรัฐ โดยใน 7 ภาคพม่านั้น บางพื้นที่มีกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงอยู่ด้วยแต่ไม่ได้มีการสร้างวงปกครองชนเผ่าแบบแยกย่อย แต่ใน 7 รัฐชาติพันธุ์ เช่น ในรัฐฉาน จะเห็นพื้นที่เขตปกครองของว้า ปะโอ ปะหล่อง ทะนุ โกก้าง หรือเขตปกครองของชาวนาคาในภาคสะกาย มีการจัดเขตปกครองแบบพหุชนชาติ จะเห็นการสร้างตัวethnic homeland หรือเขตปกครองสำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีอัตลักษณ์พอที่จะสร้างวงปกครองผุดขึ้นมาซ้อนเป็นรัฐซ้อนรัฐในมลรัฐอีกที รัฐฉานเป็นอีกหนึ่งของการจัดประเภทแบบนี้ต่างจาก 7 ภาคพม่า นี่คือความซับซ้อนของสหพันธรัฐนิยมในพม่าซึ่งต้องถกเถียงกันต่ออีกมากว่าสุดท้ายแล้วระบอบการเมืองพม่าจะวางบนจุดไหนระหว่างสิ่งที่ค่อนไปทางประชาธิปไตย หรือค่อนไปทางอำนาจนิยม
หากค่อนไปทางประชาธิปไตย ก็เป็นสิ่งที่กลุ่มชาติพันธุ์หลายกลุ่มต้องการเพราะเห็นว่าเป็นการกระจายอำนาจที่แท้จริง แต่ชนชั้นนำทหารพม่าบางกลุ่มต้องการระบอบการเมืองที่ใช้อำนาจนิยม/จารีตนิยมเข้าไปครอบดีกว่าไหม เพราะกลัวรัฐพม่าล่มสลาย หรือการเอาแนวคิดสหพันธรัฐนิยมมาจัดการความขัดแย้งชาติพันธุ์ ว่าจะใช้รูปแบบการแบ่งพื้นที่ว่าจะเน้นภูมิภาคเน้นเขตเป็นตัวตั้ง โดยไม่สร้างวงปกครองแยกย่อยของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ซ้อนตัวขึ้นมาเพื่อให้รัฐพอเป็นเอกภาพ หรือจะสร้าง ethnic homeland เหมือนอย่างที่เกิดในรัฐฉาน แต่รูปแบบ ethnic homeland ในรัฐฉานก็เป็นการปฏิบัติเฉพาะทางการเมืองแบบกองทัพพม่าทำให้การปกครองรูปแบบนี้ยังไม่เกิดขึ้นในรูปธรรม เพราะฉะนั้นยังมีการถืออำนาจจากส่วนกลางอยู่ นี่คือความสนใจของพม่าในเรื่องสหพันธรัฐนิยมที่อยู่บนพื้นฐานของการทำให้เป็นประชาธิปไตย และการจัดการความขัดแย้งกับกลุ่มชาติพันธุ์
ติดตามความเคลื่อนไหวของ ประชาไท ทางอีเมล คลิกอ่าน http://goo.gl/8xIcV หรือเฟซบุ๊ค http://fb.me/Prachatai
